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五權憲法簡史

已更新:2022年7月7日


五權憲法,亦即五院制,由中華民國國父孫中山創立的憲制理論,基於三民主義理論,被中國國民黨採納,後成為《中華民國憲法》的重要參考。和世界主流三權分立憲法(行政、立法、司法)相較,其將西方學說之行政權析出“考試權”、立法權析出“監察權”(又稱“彈劾權”),而型成“五權分立”。另外,孫中山之學說中,各權力機關皆為政府之一部分,五權分工合作受國民之監督;此亦與西方觀點以行政機關(內閣)為政府,三權互相監督與製衡之體制有所差異。


世界憲法學家Albert P. Blaustein認為,許多現代憲法在有意無意間追隨《中華民國憲法》的設計,設立相對映的獨立機關,如公務員敘用委員會(Public Service Commission)、主計審計長(Comptroller and Auditor General)、行政監督察(Ombudsman)等等,但這些獨立機構是在設在行政機關或立法機關之下。


歷史


孫中山在五權憲法演講中所繪五權憲法架構圖

據孫中山自述,五權憲法之概念首先在1906年(光緒32年)12月中國同盟會在日本東京慶祝《民報》創刊一周年紀念會上提出。


1919年(民國8年),孫中山完成著作《孫文學說》(後收入《建國方略》成為其心理建設一卷)其中有提及“五權憲法”之名與政府組織之相關論述。

1921年(民國10年)3月20日,孫中山在廣州疇組中華民國政府時對《五權憲法》做了專題演講,此為其憲法理論之重要文獻。

1924年(民國13年)1月20日至30日,中國國民黨在廣州召開第一次全國代表大會,會後宣言中確立孫中山之三民主義為該黨之中心思想,其中民權主義即包含了五權憲法之政府體制。

1924年(民國13年)4月12日,孫中山所作《國民政府建國大綱》在全國代表大會通過後公佈,其中包含了國民大會、總統、行政院、立法院、司法院、考試院、監察院等具體憲政機關之名稱。

1924年(民國13年)4月26日,孫中山於三民主義系列演講中的“民權主義第六講”再次提到五權政府。

然而1925年(民國14年)3月12日孫中山在北京病逝,五權憲法理論之實踐乃由中國國民黨組建國民政府後繼續推行。


學理


孫中山《五權憲法》演講中說:“五權憲法是兄弟[注 1]所創造,古今中外各國從來沒有的。”他認為,傳統西方憲法在政府機關採取的三權分立(行政權、立法權、司法權)制度中,行政機關擁有考試權將可能濫用私人[注 2],立法機關擁有監察權則將有國會專制的流弊。孫中山認為,西方代議民主中的國會相對於行政機關權力太大,常常形成國會獨裁或議會專制[2][3];因此認為應該將此兩者分離,另設考試院和監察院,此乃五權分立之由來。他說,這是“破天荒的政體”。

孫中山《孫文學說》中有其對五權政府機關之大致描述:

……各縣之已達完全自治者,皆得選舉代表一人,組織國民大會,以製定五權憲法。以五院制為中央政府:一曰行政院,二曰立法院,三曰司法院,四曰考試院,五曰監察院。憲法制定之後,由各縣人民投票選舉總統以組織行政院,選舉代議士以組織立法院,其餘三院之院長由總統得立法院之同意而委任之,但不對總統、立法院負責,而五院皆對於國民大會負責。各院人員失職,由監察院向國民大會彈劾之;而監察院人員失職,則國民大會自行彈劾而罷黜之。國民大會職權,專司憲法之修改,及製裁公僕之失職。國民大會及五院職員,與夫全國大小官吏,其資格皆由考試院定之。此五權憲法也。

五權憲法理論基礎是孫中山的“權能區分”學說,“權能區分”即是“人民有權(Rights),政府有能(Power)”(此處政府指的是包含立法、行政、司法等部門的廣義政府[4])。孫中山認為,西方民權發達的國家,人民擔心政府不能為人民所管理,對政府多有防範,致使政府無能[5]。因此,提出採取西方各國行政、立法、司法三權憲法的長處,並融入中國古代考試權和監察權獨立的優點,而創立以五權分立概念為核心理念的“五權憲法”。其目的是為了讓人民在選舉權之外還有罷免權、創制權、複決權來製約政府,避免行政權兼考試權會造成私自用人(美國總統安德魯·傑克遜當選總統後撤換聯邦政府官員,代之以自己的支持者與友人,被稱為“分贓制度”),以及立法權兼監察權會造成國會專制的問題。在此基礎上,人民使政府有能,徹底根除“政府無能”的流弊,五權分工合作,為人民謀福利[6]。考試權獨立的理論來自中國古代科舉制度及美國的文官委員會。監察權獨立的理論來自中國古代御史制度與美國哥倫比亞大學教授詹姆斯·希斯羅(James Hervey Hyslop)主張的四權分立(行政權、立法權、司法權及彈劾權獨立)。


政權歸於人民,在“五權憲法”理論中,人民擁有選舉權、罷免權來選出國民大會代表,國民大會代表人民行使政權,可以選舉並罷免總統,對司法、考試、監察三院院長行使同意權,另有修憲權。國民大會能行使創制權、複決權來代表人民管理中央政府法律,各地人民則能行使創制權、複決權來直接管理地方政府法律,但在孫中山的理論中沒有詳細說明要怎麼行使。國民大會不能直接製定法律,因為立法權屬於治權,是由政府來執行,是一種間接民主。李鴻禧認為,五權憲法是由類似於民主集中製的國民大會與民主主義憲法之權力分立制度兩種不同觀點“強並硬湊”成的[7][8]。丁毅(《黃花崗》雜誌副主編,筆名司徒一)認為,李鴻禧誤讀了五權憲法;國民大會實則為實行代表制民主的機關,對代議制政府作出製衡,與民主集中製毫無關係[9]。


政府行使治權,治權乃指行政權、立法權、司法權、考試權、監察權,各自獨立運作並互相合作與製衡,是為“五權共治”。但是在中央層級,政權通過國民大會間接行使,人民不能直接行使,所以權能區分的製度細節上需要在給政府以治權的同時避免治權的力量事實上超越政權,孫中山只提出了國民大會制度的大意,並沒有設計細節。日本學者美濃部達吉與其學生宮澤俊義,反對孫中山提出的權能區分,認為政權與治權都應該屬於人民[10],將政權與治權分開會削弱民主制度。丁毅認為,美濃部達吉與宮澤俊義沒有弄清楚權能區分的含義就加以攻擊,缺乏學術嚴謹性[9]。


五權憲法與中華民國憲法


孫中山五權憲法之相關著作中僅對政府五權之界限與其機關做出描繪寫而對於實際憲政體制之運作方式則未詳細說明。 1928年(民國17年)中國國民黨發起的國民革命軍北伐戰役成功後,國民政府依照孫中山之國民政府建國大綱成立行政院、立法院、司法院、考試院及監察院等五院,並由立法院開始進行憲法起草的工作,至1936年(民國25年)5月5日公佈了第一份依照五權憲法理論之成文草案,即《五五憲草》。 《五五憲草》之內容包含了由人民直選的國民大會,與由總統所領導的五院政府。然而往後製憲之工作因為中國抗日戰爭陷入停頓。


第二次世界大戰結束後國民政府重啟制憲工作,但由於此時國內政黨政治局勢已經有所變化,尤其中國共產黨已經成為最大的反對黨。為凝聚各方對國家政軍大計之共識,國民政府要集中國國民黨、中國共產黨、中國民主同盟、中國青年黨及無黨派人士代表於1946年(民國35年)1月10日至31日在重慶召開“政治協商會議”。會議中在野各黨代表對“五權憲法”多持懷疑態度,部分主張使用類似西方三權分立之製衡方式,而中國共產黨則為其“解放區”實質獨立之法律地位要求削弱中央權限及實行聯邦制,經討論後通過《政治協商會議憲法草案決議案》十二條做為憲草修改原則之跨黨派共識,並緊接依照決議案成立跨黨派憲草審議委員會。憲草審議委員會由中國民主社會黨的張君勱負責憲法條文起草,其依照先前之決議案大幅度修改了《五五憲草》而型成了《政協憲草》。 《政協憲草》雖然維持了五權中國民大會、總統及五院之結構,但對各權間之運作模式有大幅度改寫,型成“五權之名,三權之實”的一部憲法。而其後雖爆發第二次國共內戰,但由中國國民黨主導的製憲國民大會通過的《中華民國憲法》係由《政協憲草》小幅度改寫而來而並非其於《五五憲草》。 [11]


1947年(民國36年)12月25日實施的《中華民國憲法》中所規定之中央機關包含了國民大會、總統(及副總統)與代表政府五權的行政院、立法院、司法院、考試院、監察院等機關,成為中華民國政府的最高層級機關,並持續迄今。


1949年(民國38年)年12月7日,鑑於第二次國共內戰失利,中華民國政府宣布將政府遷往其甫於1945年第二次世界大戰後代表盟軍自日本佔領領土台灣的首府台北市。進入1950年代後戰事漸歇,中國國民黨領導的中華民國政府與中國共產黨領導的中華人民共和國政府隔台灣海峽兩岸分治的格局型成。中華民國政府繼續有效統治下的台灣、澎湖、金門、馬祖等領土經歷過“動員戡亂時期”中國國民黨四十餘年之高壓統治後,於1991年(民國80年)年5月1日實施《中華民國憲法增修條文》做為台灣民主化之基礎。目前適用的《中華民國憲法增修條文》已歷經七次增修,將原憲法中各機關間複雜的運作方式予以簡化,並加強直接民權行使,國民大會停止運作。


中華民國現行的憲政體制,由公民直接選舉國家元首(總統、副總統)及一院制國會(立法院);行政院院長由總統直接任命並向立法院負責;司法院大法官由總統提名經立法院同意後任命;考試院、監察院則類似各國憲法下的獨立機關,人事由總統提名經立法院同意後任命;憲法修正案則須經公民投票通過;現今之憲政體制早已與原始的五權設計相去甚遠。


中華民國立法院: 我國憲政體制五權改三權之探討國外相關制度、正反意見研析


我國現行憲法,是依據 國父孫中山先生提出的獨特創見所建立。也就是在歐美實施「三權分立」的行政權、立法權、司法權之外,增加考試權、監察權兩權,成為「五權分立」的憲政體制。雖然現行憲法與中山先生的「五權憲法」有相當大的差異性,但憲政機關的五院係依據中山先生的學說建立,則無庸置疑。政黨首次輪替後,陳水扁總統於施政白皮書即提出未來憲政改革的願景,要「實施三權分立、總統制」,在野國親兩黨主席也希望朝「三權分立、權責相符的總統制」方向,朝野對此似已取得初步共識。惟因各界仍有不同意見,有待進一步溝通協調,俾化解不必要的誤解。再者我國如實施三權分立制,現有考試權及監察權如何歸併,允有參考國外做法的必要,爰就三權分立國家相關制度加以引介,俾一併供委員參考。茲綜合探討,獲得以下發現:

一、考試權方面:實施三權分立國家,不論憲政體制是總統制或內閣制,其考試權都是在行政權底下行使。綜合而言,幾個民主先進國家人事機構體制係朝向「混合制」與「部內制」發展。

二、監察權方面:外國三權分立國家監察權並無獨立成一權,而是多歸屬立法權範圍,其中彈劾權都由國會行使,但彈劾對象僅限於總統、政務人員、法官等大吏及國會議員,不及於常任公務人員;相當於我國的糾舉權及糾正權多由國會或地方議會設置的監察使行使;審計權並非全歸屬於立法權管轄,亦有屬於準司法組織或獨立於三權之外者。


參考文獻

  1. Albert P. Blaustein. Constitutions of the World. Wm. S. Hein Publishing. 1993: 32 [23 September 2012]. ISBN 978-0-8377-0362-6. (原始内容存档于2014-10-19). Many modern constitutions follow China's example in providing for comptrollers and auditiors general, public service commissions and judicial service commissions, and ombudsmen, or people's lawyers. These modern constitutions have followed the Chinese model, even if their authors did not know they were doing so.

  2. ^ 孙文《国父全书》〈五权宪法〉:“乃二百年前有法国学者孟德斯鸠,他著了一部书叫做《法意》,有人亦叫做《万法精义》,发明了三权独立底学说,主张立法、司法、行政三权分立。但英国后来因政党发达,已渐渐变化。英国并不是行三权政治,实际是一权政治。英国政治制度是国会独裁,行议会政治;就是政党政治,以党治国。”

  3. ^ 孙文《国父全书》〈三民主义与中国民族之前途〉:“现在立宪各国,没有不是立法机关兼有监督的权限;那权限虽然有强有弱,总是不能独立,因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握,往往擅用此权,挟制行政机关,使他不得不𫖯首听命,因此常常成为议院专制;除非有雄才大略的总统,如林肯、麦坚尼、罗斯福等,才能达到行政独立之目的。”

  4. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义〉:“分开政府的大权,便可以说外国是三权分立。”

  5. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义〉:“在民权发达的国家,多数的政府都是弄到无能的;民权不发达的国家,政府多是有能的。”

  6. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义〉:“我们现在要集合中外的精华,防止一切的流弊,便要采用外国的行政权、立法权、司法权,加入中国的考试权和监察权,连成一个很好的完壁,造成一个五权分立的政府。”

  7. ^ 李鸿禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由时报. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2014年2月2日) (中文(台湾)).

  8. ^ 林浊水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想论坛. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2013年9月10日) (中文(台湾)).

  9. ^ 跳转至:9.0 9.1 丁毅. 《民憲論》第二章第三節. 开放出版社. 2016-10-29 [2017年1月31日]. (原始内容存档于2017-03-05) (中文(台湾)).

  10. ^ 宫泽俊义《中华民国宪法草案评析》:“现在欧美各民主国家,人民不但拥有孙文所称的政权,同时有治权;政权与治权并不是两种不同的东西,他所称的治权是人民的权力的本质,政权则是人民行使权力的方法。”

  11. ^ 蒋匀田,《中国近代史转折点》,香港:友联出版社,1976

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