臨時政府組織大綱（1911年）

中華民國臨時約法（1912年）

天壇憲草（1913年）

中華民國約法（1914年）

民八憲草（1919年）

中華民國憲法（1923年）

民國憲法案（1925年）

中華民國訓政時期約法（1931年）

五五憲草（1936年）

憲政期成會憲法草案（1940年）

政治協商會議憲法草案（1946年）

中華民國憲法（1946年）

動員戡亂時期臨時條款（1947年）

憲政研討委員會憲法草案（1966年）

中華民國憲法增修條文（1991年）

現行之憲法為1946年通過之《中華民國憲法》及2005年通過之《中華民國憲法增修條文》第七次增修版本

 

 

一、 中華民國臨時政府組織大綱

《中華民國臨時政府組織大綱》是中華民國第一部具有憲法性質的法律，由各省都督府代表聯合會於1911年12月3日議決通過，並由來自10省共22名都督府代表簽字確認。其規定中華民國臨時政府組織方法、臨時大總統之權力等。該法律授予總統較大的權力。隨後製定《中華民國臨時約法》。

1911年11月12日，雷奮、沈恩孚、姚桐豫及高爾登等以江蘇都督府代表和浙江都督府代表名義通電全國，促各省派代表到上海商討籌組臨時政府事宜。11月15日，上海、江蘇及福建三省代表召開會議，議決成立各省都督府代表聯合會。11月30日，各省都督府代表聯合會決定以湖北軍政府為中央軍政府，各省代表轉赴武漢，商議組織臨時中央政府，製定《中華民國臨時政府組織大綱》。

1911年12月2日，各省都督府代表聯合會議決由雷奮、馬君武及王正廷起草《中華民國臨時政府組織大綱》。12月3日，議決《中華民國臨時政府組織大綱》，直隸、山東、江蘇、浙江、福建、河南、湖北、湖南、安徽及廣西十省代表共二十二人在大綱上簽名確認。12月14日奉天、山西、江西及廣東四省代表簽名追認。

中華民國臨時政府組織大綱

第一章 臨時大總統

第一條 臨時大總統由各省都督府代表選舉之以得票滿投票總數三分之二以上者為當選代表，投票權每省以一票為限

第二條 臨時大總統有統治全國之權

第三條 臨時大總統有統率海陸軍之權

第四條 臨時大總統得參議院之同意有宣戰媾和締結條約之權

第五條 臨時大總統得參議院之同意有任用各部部長及派遣外交專使之權

第六條 臨時大總統得參議院之同意有設立臨時中央審判所之權

第二章 參議院

第八條 參議院以各省都督府所派之參議員組織之

第九條 參議員每省以三人為限其派遣方法由各省都督府自定之

第十條 參議院開會議時各參議員有一表決權

第十一條 參議院之職權如左：

一議第四條及第六條事件

二 承諾第五條事件

三議決臨時政府之預算

四 檢查臨時政府之出納

五議決全國統一之稅法幣製及發行公債事件

六議決暫行法律

七議決臨時大總統交議事件

八 答復臨時大總統咨詢事件

第十二條 參議院會議時以到會參議員過半數之所決為準但關於第四條事條非有到會議員三分之二之同意不得決議

第十三條參議院議決事件由議長具報經臨時大總統蓋印發交行政各部執行之

第十四條 臨時大總統對於參議院議決事件如不以為然得於呈報後十日內聲明理由交令復議

參議院對於復議事件如有到會參議員三分之二以上之同意仍執前議時應仍照前條辦理

第十五條 參議院議長由參議員用記名投票法互選之以得票滿投票總數之半者為當選

第十六條 參議院辦事規則由參議院議定之

第十七條 參議院未成立以前暫由各省都督府代表會代行其職權但表決權每以一票為限

第三章　行政各部

第十八條 各部設部長一人總理本部事務

第十九條 各部所屬職員之編製及其權限由部長規定經臨時大總統準施行

第四章 附則

第二十條 臨時政府成立後六個月以內由臨時大總統召集國民議會其召集方法由參議院議決事

第二十一條臨時政府組織大綱施行期限以中華民國憲法成立之日為止

 

二、 中華民國臨時約法

中華民國臨時約法》，又名臨時約法、民元約法，是中華民國成立後所製定的第一部憲製性法律。在1912年（民國元年）3月8日由當時位於南京的臨時參議院通過，3月11日由臨時大總統孫文（孫中山）公布施行。《臨時約法》在袁世凱就任臨時大總統後生效，取代《中華民國臨時政府組織大綱》成為中華民國臨時政府與後繼北洋政府早期的根本性法律。《臨時約法》施行後於因為各派軍閥對約法的態度不一，引發諸多存廢爭議，直到1928年（民國17年）中國國民黨的國民革命軍北伐完成，國民政府統一中國後才完全退出歷史舞臺。

（一）製定背景

辛亥革命爆發後，中國同盟會等革命黨在南京組織中華民國臨時政府與臨時參議院，與位於北京的大清帝國政府相抗衡。後因戰事困頓，雙方開始進行南北議和，孫中山以讓出臨時大總統職位做為條件，希望當時掌控大清帝國主力軍隊北洋軍的內閣總理大臣袁世凱逼迫清帝退位。由於情勢所迫，大清帝國政府於1912年2月12日（宣統三年十二月廿五日）頒布清帝退位詔書，並「由袁世凱以全權組織臨時共和政府，與民軍協商統一辦法」。

清帝退位事成後，孫中山乃於1912年（民國元年）2月13日向臨時參議院提出辭任臨時大總統，臨時參議院並於2月15日選舉袁世凱為臨時大總統。但是以孫中山為首之中國同盟會懼怕作為前清大臣的袁世凱就任國家元首後會回復專製，故主導臨時參議院製定了責任內閣製的《中華民國臨時約法》取代總統製的《中華民國臨時政府組織大綱》以限製袁世凱的權力。臨時約法於1912年（民國元年）3月10日袁世凱在北京宣誓就職臨時大總統後生效。

（二）約法內容

《中華民國臨時約法》雖非正式憲法，但已經有不少成文憲法中的要素，如對於人權之保障、法律保留原則與司法獨立等。其中明定「中華民國之主權屬於國民全體」，更是中國歷史上第一次將「主權在民」的思想立入法規。《臨時約法》參考西方流行之三權分立架構，在條文中明定立法、行政、司法等國家機關。政治體製則采用類似當時法國（法蘭西第三共和國）的責任內閣製，國家元首權力相對較小。

《臨時約法》總綱中規定，中華民國以參議院、臨時大總統、國務院、法院行使其統治權。詳細規定如下：

立法—參議院，參議員由各省級級區域選派。

行政—臨時大總統，由參議院選舉。

國務院—由國務員組成，國務總理及各部總長均為國務員。

司法—法院，法官由臨時大總統及司法總長任命。

（其他條文中另有提及最高法院（或大理院）與平政院等司法機關名稱）

《臨時約法》另有附則規定臨時大總統應於期限內選舉並召集正式國會以製定正式憲法。

中華民國臨時約法條文：

製定機關：臨時參議院

中華民國元年（1912年）3月8日於南京府

公布於民國元年3月11日

 

中華民國臨時約法

 

第一章 總綱

第一條 中華民國由中華人民組織之。

第二條 中華民國之主權屬於國民全體。

第三條 中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、靑海。

第四條 中華民國以參議院、臨時大總統、國務院、法院行使其統治權。

第二章 人民

第五條 中國人民一律平等，無種族、階級、宗教之區別。

第六條 人民得享有左列各項之自由權。

一人民之身體非依法律，不得逮捕、拘禁、審問、處罰。

二人民之家宅非依法律不得侵入或搜索。

三人民有保有財產及營業之自由。

四人民有言論、著作、刊行及集會結社之自由。

五人民有書信秘密之自由。

六人民有居住遷徙之自由。

七人民有信敎之自由。

第七條 人民有請願於議會之權。

第八條 人民有陳訴於行政官署之權。

第九條 人民有訴訟於法院受其審判之權。

第十條 人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於平政院之權。

第十一條 人民有應任官考試之權。

第十二條 人民有選舉及被選舉之權。

第十三條 人民依法律有納稅之義務。

第十四條 人民依法律有服兵之義務。

第十五條 本章所載人民之權利，有認為增進公益、維持治安或非常緊急必要時，得依法律限製之。

第三章 參議院

第十六條 中華民國之立法權以參議院行之。

第十七條 參議院以第十八條所定各地方選派之參議員組織之。

第十八條 參議員每行省、內蒙古、外蒙古、西藏各選派五人; 靑海選派一人。 其選派方法由各地方自定之。參議院會議時每參議員有一表決權。

第十九條 參議院之職權如左..

一議決一切法律案。

二議決臨時政府之豫算決算。

三議決全國之稅法幣製及度量衡之準則。

四議決公債之募集及國庫有負擔之契約。

五 承諾第三十四條、三十五條、四十條事件。

六 答覆臨時政府咨詢事件。

七 受理人民之請願。

八得以關於法律及其他事件之意見建議於政府。

九得提出質問書於國務員，並要求其出席答復。

十 得咨請臨時政府查辦官吏納賄違法事件。

十一參議院對於臨時大總統認為有謀叛行為時，得以總員五分四以上之出席，出席員四分三以上之可決彈劾之。

十二參議院對於國務員認為失職或違法時，得以總員四分三以上之出席，出席員三分二以上之可決彈劾之。

第二十條 參議院得自行集會開會閉會。

第二十一條 參議院之會議須公開之。但有國務員之要求或出席參議員過半數之可決者，得秘密之。

第二十二條 參議院議決事件咨由臨時大總統公布施行。

第二十三條 臨時大總統對於參議院議決事件，如否認時，得於咨達後十日內聲明理由，咨院復議。但參議院對於復議事件，如有到會參議員三分二以上仍執前議時，仍照第二十二條辦理。

第二十四條 參議院議長由參議員用記名投票法互選之，以得票滿投票總數之半者為當選。

第二十五條 參議院參議員於院內之言論及表決，對於院外不負責任。

第二十六條 參議院參議員除現行犯及關於內亂外患之犯罪外，會期中非得本院許可，不得逮捕。

第二十七條參議院法由參議院自定之。

第二十八條 參議院以國會成立之日解散。其職權由國會行之。

第四章 臨時大總統、副總統

第二十九條 臨時大總統、副總統由參議院選舉之。以總員四分三以上出席得票滿投票總數三分二以上者為當選。

第三十條 臨時大總統代表臨時政府，總攬政務，公布法律。

第三十一條臨時大總統為執行法律或基於法律之委任，得發布命令並得使發布之。

第三十二條 臨時大總統統帥全國海陸軍隊。

第三十三條 臨時大總統得製定官製官規，但須提交參議院議決。

第三十四條 臨時大總統任免文武職員，但任命國務員及外交大使公使須得參議院之同意。

第三十五條 臨時大總統經參議院之同意，得宣戰媾和及締結條約。

第三十六條 臨時大總統得依法律宣告戒嚴。

第三十七條 臨時大總統代表全國接受外國之大使、公使。

第三十八條 臨時大總統得提出法律案於參議院。

第三十九條 臨時大總統得頒給勛章並其他榮典。

第四十條 臨時大總統得宣告大赦、特赦、減刑、復權。 但大赦須經參議院之同意。

第四十一條 臨時大總統受參議院彈劾後，由最高法院全院審判官互選九人組織特別法庭審判之。

第四十二條 臨時副總統於臨時大總統因故去職，或不能視事時得代行其職權。

第五章 國務員

第四十三條 國務總理及各部總長均為國務員。

第四十四條 國務員輔佐臨時大總統負其責任。

第四十五條 國務員於臨時大總統提出法律案公布法律及發布命令時須副署之。

第四十六條 國務員及其委員得於參議院出席及發言。

第四十七條 國務員受參議院彈劾後，臨時大總統應免其職。 但得交參議院復議一次。

第六章 法院

第四十八條 法院以臨時大總統及司法總長分別任命之法官組織之。

法院之編製及法官之資格以法律定之。

第四十九條 法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟。

但關於行政訴訟及其他特別訴訟，別以法律定之。

第五十條法院之審判須公開之。 但有認為妨害安寧秩序者得秘密之。

第五十一條 法官獨立審判不受上級官廳之幹涉。

第五十二條 法官在任中不得減俸或轉職。 非依法律受刑罰宣告或應免職之懲戒處分，不得解職。 懲戒條規以法律定之。

第七章 附則

第五十三條本約法施行後限十個月內，由臨時大總統召集國會。 其國會之組織及選舉法由參議院定之。

第五十四條中華民國之憲法由國會製定。 憲法未施行以前，本約法之效力與憲法等。

第五十五條 本約法由參議院參議員三分二以上，或臨時大總統之提議，經參議員五分四以上之出席，出席員四分三之可決得增修之。

第五十六條 本約法自公布之日施行。

臨時政府組織大綱於本約法施行之日廢止。

 

（三） 約法施行後之發展

袁世凱執政時期

1912年（民國元年）底至1913年（民國二年）初舉行了第一屆國會議員選舉，選出了包含參議院與眾議院的兩院製國會。選舉結果由孫中山與宋教仁領導的國民黨獲勝，拿下大多數第一屆國會議員席次。1913年（民國二年）3月20日，國民黨領袖宋教仁在上海的火車站預備起程赴北京時離奇遭到暗殺。孫中山與國民黨將幕後兇手指向袁世凱，發動二次革命意圖推翻袁世凱政府，但是為袁世凱所鎮壓。1913年（民國二年）10月6日，第一屆國會選舉袁世凱為第一任正式大總統。1913年（民國二年）11月，大總統袁世凱以國民黨發動二次革命為由，取消了國民黨籍國會議員之資格，第一屆國會遂因剩余議員不足法定人數而無法成會。1914年（民國三年）5月1日，大總統袁世凱頒布由其主導的約法會議通過之《中華民國約法》取代《臨時約法》。

之後袁世凱之思想逐漸偏離共和，計劃另立中華帝國，但遭遇各方反對後取消。袁世凱帝製取消後旋即於1916年（民國五年）6月6日過世，其原本統帥之北洋軍下屬各自立派系，型成北洋軍閥。

 

軍閥割據時期

袁世凱過世後，副總統黎元洪依照《臨時約法》繼任大總統，但是因為《臨時約法》中對政府運作之多數規定尚未完善，大總統黎元洪與國務院國務總理段祺瑞旋即發生府院之爭。1917年（民國6年）7月1日，受命前來調解府院之爭張勛於北京擁護大清帝國皇帝復辟，廢除《臨時約法》。後復辟軍隊被國務總理段祺瑞鎮壓，但平定後段祺瑞拒絕回復《臨時約法》與第一屆國會，反而推動國會改選。此舉引發孫中山結盟部分軍閥於南方展開護法運動，號召第一屆國會議員南下廣州另組政府，中國陷入分裂。

1917年（民國6年）至1928年（民國17年）間中國北方與南方各有政府，互不從屬，而對《中華民國臨時約法》之態度也隨其領導人而變化。直至1925年（民國14年）以後，南北政府均不再堅持約法。

 

中國北方：

參見：北洋軍閥和北洋政府

1918年（民國7年）年中，段祺瑞主導舉行國會議員選舉選出第二屆國會。

1922年（民國11年）4月，第一次直奉戰爭結束，曹錕、吳佩孚領導的直系軍閥控製北京並提出「法統重光」為號召，再度恢復《臨時約法》與第一屆國會。

1923年（民國12年）10月10日，復會的第一屆國會在曹錕主導下，組織憲法會議通過了《中華民國憲法》（曹錕憲法）取代《臨時約法》。

1925年（民國14年）4月24日，第二次直奉戰爭後。段祺瑞任臨時執政，發布命令稱「法統已成陳跡」，廢除《臨時約法》。

中國南方：

參見：中國國民黨、護法運動、護法軍政府、廣州中華民國政府、中華民國陸海軍大元帥大本營和國民政府

1917年（民國6年）8月25日，部分被北洋政府解職的第一屆國會議員在孫中山號召下南下廣州召開國會非常會議。孫中山更結盟部分南方軍閥，以廣東為基地組織中華民國軍政府展開護法運動，所護者即為《臨時約法》。

1925年（民國14年）7月1日，中國國民黨建立國民政府，蔣中正在南京另組國民政府後極少談及《臨時約法》，但未正式廢止。

國民革命軍北伐完成後

主條目：國民政府、國民革命軍北伐、東北易幟和中華民國訓政時期約法

1928年（民國17年）12月29日，中國國民黨的國民革命軍北伐完成，國民政府形式上統一中國。1931年（民國20年）5月5日中國國民黨組織的國民會議通過了《中華民國訓政時期約法》並同年6月1日開始施行，《中華民國臨時約法》完全退出歷史舞臺。

 

三、 《天壇憲草》

《天壇憲草》，即《中華民國憲法草案》，為北洋政府為製定《中華民國憲法》而起草的第一部憲法草案，國民黨籍議員占多數的國會選舉出憲法起草委員，從而組成憲法起草委員會，於1913年7月22日開始草擬大綱，1913年10月31日完成。因該草案於北京天壇祈年殿起草，故稱作「天壇憲草」。

《天壇憲草》基本上為《臨時約法》增訂版，采用三權分立憲法原則，共11章，113條。國民黨與總統袁世凱在製憲問題上有分歧，袁世凱提案主張擴大總統權限，以利政務統一，但國會將大總統的提案置於勿庸討論之境地。在這種情況下，袁世凱通電全國各省都督及民政長官，對《天壇憲草》表示反對，各省都督及民政長官都支持袁世凱的意見。同時，北洋政府又查獲國民黨議員與贛寧內亂（即二次革命）有關，之後下令解散國民黨並取消國民黨籍議員資格，國會因不足法定人數而休會，《天壇憲草》也告停，北洋政府另行製定《中華民國約法》。

 

四、 中華民國約法

《中華民國約法》是中華民國三年（1914年）5月1日由大總統袁世凱頒布的憲法，取代南京臨時政府製定的中華民國臨時約法。在當時又稱作《民國三年約法》，簡稱《民三約法》。中國國民黨也稱之為「袁記約法」。此約法在民國五年袁世凱成立中華帝國時廢除，之後未再恢復。

 

(一）背景

中華民國臨時政府製定的《中華民國臨時約法》，為當時中華民國的憲法性文件，也是孫中山希望保護新生共和政權的工具。在國會迫於形勢選舉袁世凱為中華民國第一任正式大總統後，袁世凱多次希望國會製定新憲製以代替原來的《臨時約法》，但是都被國會內的國民黨議員阻止。後因宋教仁案、袁世凱未經國會同意違法善後大借款、無故罷免三位國民黨籍都督與阻擋召開臨時法庭，引發二次革命。其後，袁世凱藉以與國民黨有關，同年11月為擴大個人權力，排除國會的牽製，下令解散國民黨，並取消國民黨議員資格，國民黨籍議員占多數的國會因法定人數不足而無法正常進行，袁世凱組建臨時的政治會議作為替代機構。政治會議自民國二年（1913年）12月集會，到民國三年（1914年）5月參政院成立時結束。此段時期，袁世凱咨詢修改臨時約法。由此政治會議議定《約法會議組織條例》，成立約法會議。民國三年（1914年）3月， 約法會議開會，袁世凱提出增修臨時約法內容。修改共七項，全部都是擴大自身權力內容。隨後，約法會議根據袁世凱的意見，通過《中華民國約法》，5月1日由袁世凱公布，即所謂「新約法」。

袁世凱建立中華帝國失敗後不久去世，副總統黎元洪根據民國二年（1913年）的大總統選舉法，就任大總統。民國五年（1916年）6月，黎元洪下令恢復臨時約法和民國二年的大總統選舉法。此後，《中華民國約法》即已作廢。

 

（二）內容

《中華民國約法》共10章68條，變內閣製為總統製：

1.外交大權歸諸總統，宣戰媾和締約不必經由參政院。

2.不實行兩院製，議院成立選舉方法未有說明。

3.不實行國務委員由兩院選出，僅總統任命。

4.總統製定官製，任用國務員及外交大使，不必經由參政院。

5.總統宣布戒嚴，不必經由參政院。

6.采用總統製，取代臨時約法之內閣製。

7.正式憲法應由國會以外國的約法會議製定，總統公布。

8.總統任期及選出方法沒有限製。

立法權歸諸新成立之「立法院」，其不具備監察權。行政權則另設諸「參政院」為總統咨詢機關。參政院及立法院的組織，須有約法會議議決。後約法會議通過參政院和立法院組織法，規定參政院參政純由總統委任。而立法院立法委員選舉權資格同樣嚴酷。而僅隔數日，袁世凱公布總統令，以參政院取代立法院職權，所以立法院始終未能成立。參政院後又公布《大總統選舉法》，對總統的產生和任期沒有明確規定。大總統選舉之前，參政院參政（總統任命）如果認為政治上有必要，則決議大總統連任。總統繼任人由前總統推薦於總統選舉會。12月29日，又公布《修正大總統選舉法》，規定總統任期十年，可以連選連任。

《中華民國約法》規定，將來正式憲法應當由參政院推定起草員10人起草，草案交由「國民會議」復決。而國民會議之組織，由約法會議議決。

 

五、 安福憲法

安福憲法，又稱民八憲草，是中華民國一部流產的憲法。

1918年12月27日，安福國會參眾兩院各選議員30人，聯合組成憲法起草委員會。1919年1月6日憲法起草委員會正式開會，議決1913年的《天壇憲法草案》不適用，另行起草新憲法。同日指定憲法大綱起草員5人，至1月13日憲法大綱獲得通過，然後著手起草憲法條文。

自1918年12月27日開始至1919年8月12日止，憲法起草委員會共開會26次，議決憲法草案101條。8日12日是安福國會成立的一周年，憲法起草委員會終於完成《中華民國憲法草案》（簡稱「民八憲草」）。9月19日開談話會整理憲法草案說明書，但是因為吳佩孚堅持從湖南撤兵北歸，直皖矛盾加劇，民八憲草始終沒有能在參眾兩院進行審議，直到安福國會解散，民八憲草終歸流產。

（註明：安福國會，是中華民國第二屆國會（1918年8月12日－1920年8月），因其選舉過程被「安福俱樂部」所控製，故稱為「安福國會」。「安福」是北京一個胡同的名稱，因該政治組織的場所設在安福胡同，所以叫「安福俱樂部」；其成員也被稱為安福系，相當於一個政黨。安福國會又稱新國會，皖系軍閥控製的國會，選舉過程被「安福俱樂部」所控製。

中華民國第二屆國會產生於民國七年（1918年），俗稱「民七國會」，但因其選舉過程被「安福俱樂部」所控製，故又稱為「安福國會」 。相對於中華民國第一屆國會（舊國會）而言，又被稱作「新國會」。）

 

六 、1923年中華民國憲法

《中華民國憲法》，又名曹錕憲法、雙十憲法，是中華民國北洋政府在1923年（民國12年）10月10日於北京公布的憲法。憲法由1912年－1913年國會議員選舉選出的第一屆國會議員組成「憲法會議」審議，經三讀通過後由新當選的大總統曹錕公布施行。

憲法公布一年後，1924年（民國13年）10月馮玉祥率胡景翼、孫嶽在北京發動甲子兵變（又稱北京政變），隨後在11月24日由段祺瑞公布的《臨時政府製》所推翻，其大部分條款未能施行。

 

（一）製憲歷史

中華民國成立後，依照《中華民國臨時約法》及臨時參議院通過之法例，於1912年（民國元年）12月初至1913年（民國二年）3月舉行國會選舉選出第一屆國會並以此為民意基礎開始進行製憲工作。1913年（民國二年）10月提出《天壇憲草》；但此後由於政治理念不合，國會於1914年（民國三年）1月被大總統袁世凱解散，製憲工作停止。1916年（民國五年）6月，黎元洪於原大總統袁世凱逝世後繼任為大總統，宣布恢復《臨時約法》及第一屆國會，繼續製憲工作。1917年（民國六年）5月大總統黎元洪與國務總理段祺瑞爆發府院之爭，後黎元洪迫於情勢，於6月宣布解散國會兩院，製憲工作再度中斷。

1922年（民國11年）5月第一次直奉戰爭結束，曹錕、吳佩孚領導的直系軍閥控製北京並提出「恢復法統」，邀請原第一任繼任大總統黎元洪復任。黎元洪復職後，下令撤銷1917年（民國6年）6月解散國會令，恢復1912年－1913年選出的第一屆國會。國會恢復後，重新設立憲法會議，繼續當年中斷的製憲工作。

依照第一屆國會憲法會議於1913年（民國2年）10月通過的《大總統選舉法》，大總統由國會組織大總統選舉會選舉，任期五年。由於當時距離第一屆國會組成日已屆十年，當時國會規劃大總統選舉與製定憲法並進。但是由於來北京出席憲法會議的國會議員人數仍未足大總統選舉會所需之法定人數586人，曹錕乃以補發十年來欠薪之名義，由眾議院會議科給予每位與會議員五千元支票一張，鼓勵議員參加會議。後出席人數足夠成會，1923年（民國12年）10月4日，憲法會議完成地方製度二讀會；10月5日舉行第三任大總統選舉由曹錕當選；10月6日完成國權部分二讀會；10月8日，憲法全案完成三讀會。1923年（民國12年）10月10日，憲法會議在曹錕就任第三任大總統同日頒布《中華民國憲法》。由於此原因，該憲法又稱「曹錕憲法」、「雙十憲法」；而曹錕於會前主導發放現金給國會議員又於會中當選大總統，引發賄選爭議，該憲法也被輿論稱為「賄選憲法」。

 

（二）憲法內容

1923年《中華民國憲法》深受西方憲法理論尤其《美國憲法》的影響，包含國家機關體製采用三權分立製度（立法、行政、司法），國會采用兩院製（參議院、眾議院）。值得註意的是，該憲法雖采行總統製，但做為國家元首的大總統系由國會兩院議員選舉產生。國會選舉大總統是民國初年各憲製性文件的共同特點，這種由立法機關選舉實權國家元首的做法與西方各國不同。地方製度上則定為省、縣二級製，並明定地方與中央權限，使憲法帶有聯邦製色彩。

1923年《中華民國憲法》前言為：

中華民國憲法會議為發揚國光，鞏固國圉，增進社會福利，擁護人道尊嚴，製茲憲法宣布全國，永矢鹹遵，垂之無極。

憲法全文共一百四十一條，計分十三章。其第一章至第三章各章皆僅有一條，但是包含國家最基本的定義如國體（「永遠為統一民主國」），主權之歸屬（「屬於國民全體」），及國土範圍（「依其固有之疆域。國土及其區劃非以法律不得變更之」）。

第四章「國民」一章為憲法學領域所稱之權力憲章，首先定義國民範圍（「第四條 凡依法律所定屬中華民國國籍者為中華民國人民」）後列出憲法對國民之人權與公民權力和政治權力保障。

第五章「國權」明定中央與各省之權限，包含中央專屬權力、各省之專屬自治權力、省對中央之責任、與省際爭議解決方法（「第三十一條 省與省爭議事件由參議院裁決之」）。此章被視為對當時中國各地聯省自治運動的回應，也使憲法加入了聯邦製色彩。

第六章至第十一章國家機關之權限與其間關系做出規範。國家機關體製采用三權分立製度，國會采用兩院製，憲法中也對法律之立法流程及國家財政之稽核做出規定。

立法： 國會（由參議院及眾議院組成）。參議院 － 議員由省級議會間接選舉選出，任期六年。眾議院 － 議員由各選舉區比例人口直接選舉選出，任期三年。

行政：大總統及國務員。國務總理及各部總長均為國務員。大總統由國會議員組織總統選舉會選舉，任期五年，得連任一次。國務院－國務總理由大總統經眾議院同意後任命。

司法： 法院—最高法院 － 院長由大總統經參議院同意後任命。

獨立機關—審計院（由院長及審計員組成） 審計院 － 院長由參議院選舉。

第十二章「地方製度」定為省、縣兩級製，並對各省縣之地方組織、省縣權限、與省縣關系加以規範。

省行政區的立法機關（議會）

省議會 － 議員依直接選舉方法選出。

省行政機關 — 省務院 － 省民直接選舉之省務員五人至九人，任期四年。省務院院長 － 由省務員互選之。

縣立法機關：縣議會

縣行政機關：縣長 － 縣民直接選舉。縣參事會。

第十三章「憲法之修正解釋及效力」，憲法之修正及解釋均由國會兩院議員組織「憲法會議」決定。其程序為：

憲法解釋：須有國會兩院議員總員三分二以上之列席憲法會議，經列席員三分二以上之同意決定。

憲法修正：國會兩院各有議員總額四分一以上之連署提案，經列席員三分二以上之同意得為修正憲法之發議。（國會兩院皆須議員總數過半數之列席方能開議。）發議提出後，須有國會兩院議員總員三分二以上之列席憲法會議，經列席員四分三以上之同意決定。

 

（三）與其他中華民國憲法草案之比較

1923年《中華民國憲法》受到1912年《中華民國臨時約法》與1913年《天壇憲草》之影響。與民國元年的《臨時約法》相比，政體已經由內閣製改為總統製，但大總統仍然需要國會選舉產生。該憲法之文本上傳承自1913年《天壇憲草》並在其上擴充完善，但與1917年二讀時憲法草案相比，規定中央事權與地方事權俱經憲法明白列舉，地方事權的範圍，初非中央的普通法律或命令所能增減；所以該憲法是一部聯邦製憲法，其與1913年《天壇憲草》之主要差異為：

增設「第二章 主權」。增設的「第五章 國權」與「第十二章 地方製度」，因應當時「聯省自治」的聲浪而增訂，采以美國和加拿大式的聯邦製。

在「第四章 國民」方面，第六到十二條是有關人民的基本權利。除第六與第七條由「保障人權」觀點著眼外；第八到十二條的「非依法律不受製限。」限製人權著眼。第十二條「遵從孔子」置於信仰自由之前，顯然有所矛盾。

在「第六章 國會」方面，第五十一條，取消天壇憲草第三十四條第二款「國會委員會」不合理規定，因有違反「代議政治」。第六十九條增添對兩院議員除現行犯，非經兩院許可不可逮捕。第八十九條的不信任案後，對行政機關解散國會限製過嚴。

在「第七章 大總統」方面，取消總統緊急命令權與頒予榮典權。

在「第九章 司法」方面，第九十八條之第二款，仿美國憲法，「最高法院院長之任命，須經參議院之同意。」。

在「第十章 法律」方面，修自美國憲法第一條第七項。但原天壇憲草第九十二條「如兩院各有議員三分二以上仍執前議時，應即公布之。」較合理。第一百零七條，可有可無。

雖然1923年《中華民國憲法》製定後不久即被推翻，但是仍然一定程度影響到之後的憲法文本，如1946年的《政協憲草》與在其上略做修改後於1947年公布施行的《中華民國憲法》。

 

（四）評價

由於該憲法為國會製定，且中華民國臨時約法與第一屆國會法統已經失效，本身即難以服眾，再加上開會製定程序倉促草率，且欠缺憲法施行附則。如以第六條第二款為例，『人民被羈押時，得依法律以保護狀請求法院提至法庭審查其理由。』，似乎誤解保護狀（出庭狀）非由法院發出，顯見當時該法通過倉促與對西方法治人權處於一知半解狀態。但也有不少人，如張君勱，將計就計，以此憲法牽製住曹錕權力。在廣州的孫中山中華民國軍政府不承認這部憲法。中共也不承認該憲法。但近年來有學者對該憲法給出較高的評價，認為該憲法雖通過倉促，但通過前仍反復研討，多方斟酌，仍具一定價值。並采列舉式，明定中央與地方個別事權，賦予各省訂立省自治法，爭議事件分歸國家與各省，采納當時地方分權製度精神，不失世界潮流。

雷震在其所著的「中華民國製憲史：製憲的歷史軌跡 1912－1945」，對於該憲法有進行分析，對於該憲法評價為「是中國革命後製憲以來，一部系統比較完整而民主的憲法。」。

 

七、 中華民國憲法案

1924年，段祺瑞上臺初始，即提出廢除法統。後來，他決定成立兩個機構負責立憲事宜，其一為國憲起草委員會，負責憲法起草工作，其二為國民代表會議，負責憲法議決。1925年5月3日，《國憲起草委員會規則》公布。該委員會委員由各省軍民長官各推1人，各區長官各推1人，臨時執政選聘20人，臨時執政還分別選聘內外蒙古、西藏各2人與青海 1人。委員總人數為70人，林長民為委員長，於1925年8月3日起正式開會。國憲起草委員會在規定的三個月時間內完成了憲法起草工作，於1925年12月提出《中華民國憲法案》，咨文政府交付國民代表會議議決施行。但是後來，因為國民代表會議並未召開，國憲起草委員會起草的憲法草案未能實施。

 

八、 中華民國訓政時期約法

《中華民國訓政時期約法》是中華民國在訓政時期的憲製性法律，為中華民國建國以來第2部憲製性法律，1931年5月由國民政府製定，至1947年《中華民國憲法》實施後自然廢止，但未有主管機關公告。

 

（一）製定經過

1928年，中國國民黨（下稱國民黨）領導的國民政府在北伐戰爭取得基本勝利，中國國內局勢底定。按照孫中山《建國大綱》之規定，軍政已經結束，國家將進入訓政時期。而這一時期是否需要製定約法，爭議較大。胡漢民認為，《建國大綱》和全部國父遺教足可作為約法，因此國民政府並不需要另行單獨製定約法。

基於胡漢民的建議，1929年3月，中國國民黨第三次全國代表大會決定：

追認此前由國民政府通過的國民政府組織法及訓政綱領繼續有效；

以國父遺教為訓政時期中華民國最高根本法。

因此國民黨暫不製定約法，僅製定了國民政府組織法和訓政綱領，以補充《建國大綱》。

然而此時汪精衛、閻錫山、馮玉祥等人在北平西山開會，堅持要求製定約法，並另行成立國民政府與南京抗衡。汪精衛之國民政府立即組織約法起草委員會，最終在太原起草了一部約法草案，史稱「太原約法」。

鑒於國民黨之分裂，在開封的蔣中正於1930年10月電請中國國民黨中央執行委員會提前召開中國國民黨第四次全國代表大會，重新商討約法問題。第四次全國代表大會決定，成立國民會議，製定約法。國民會議除了各地農會、工會、職業團體、自由團體等民選部分代表外，另有國民黨中央委員若幹。

國民會議於1931年5月8日開會，5月12日通過訓政時期約法；訓政時期約法於6月1日由國民政府頒布實施。

 

（二）性質

訓政時期約法為訓政時期、即憲政開始之前的臨時憲法。依據《建國大綱》之規定，訓政時期暫由國民黨以黨治國，對於國民實行民主訓練；全國俟有半數省份實施民選，則即召集製憲國民大會製定憲法，結束訓政，開始憲政。序言規定了約法時效：

國民政府本革命之三民主義、五權憲法，以建設中華民國。既由軍政時期入於訓政時期，允宜公布約法，共同遵守，以期促成憲政，授政於民選之政府。茲謹遵創立中華民國之中國國民黨總理遺囑，召集國民會議於首都，由國民會議製定中華民國訓政時期約法。

 

（三）訓政時期約法中以黨治國條款

政權：國民黨全國代表大會代表國民大會行使統治權 。

組織權：中國國民黨中央執行委員會選任國府委員。

解釋權：國民黨中央執行委員會解釋約法。

 

（四）訓政時期約法內容

訓政時期約法共八章八十九條。該約法內容為，總綱，人民權利，訓政綱領，國民生計，國民教育，中央與地方權限，政府組織，附則。主要特點如下：

對於人民自由權利，除了宗教信仰外，皆采取間接保障主義，即人權保障有賴於法律，而政府可依法律限製。此點被世人批評為「約法對於民權之實質保障，殊不充分」。

訓政綱領部分再度確認黨治形態，以黨治國，即為黨國（Party-State）。其黨治的主要約法依據即為第三十條：

訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權。中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之。

設有國民生計和國民教育兩章，在於揭櫫政府在這兩個方面的施政綱領和目標。並貫徹孫中山民生主義方針。

中央與地方之權限，采取了均權主義，雙方的權力內容，除了工商業專利和專賣特許而明定由中央管轄外，其余均由法律詳細規定。此與太原約法草案之聯邦分權製度大不相同。

國民政府組織上，采取五院，設委員製，即由國府委員會組成之。主席除代表中華民國外，另由提名五院院長職權，故有明顯的總統製色彩。省縣籌備自治，省長籌備民選。但均另由法律定之。

附則部分規定約法為訓政時期最高法，由國民黨中央執行委員會負責釋法。約法完全沒有規定修改程序，則修改程序只能依照製定程序進行，即重新選舉國民會議，故為剛性約法。

 

（五）廢止

該約法為訓政時期的臨時憲法，原定在1936年結束訓政時廢止，但因日本侵華，國家受難，故製憲國民大會一拖再拖，憲政遲遲未始。

1946年初，國共商議組織聯合政府，中共提出廢除訓政時期約法，遭到國民政府明確拒絕。

1946年，製憲國民大會製定中華民國憲法，並附帶通過《憲法實施之準備程序》，一切與憲法抵觸之法律，須立即廢止。同時國民政府頒布《訓政結束程序法》，結束訓政時期政府運作。1948年初，民選產生國民大會代表和立法委員，中華民國政府成立。

 

（六）評價

中國共產黨認為這部約法「暴露了國民黨反動派一黨專政的醜惡嘴臉」。

民國憲政學者認為這部約法製定過程極其倉促，且人權保障較為薄弱。且政權由黨代表行使，政府由黨產生，政府對黨負責，重要法律由黨解釋。

持平論者認為中國國民黨以光明磊落的態度宣布暫時實行訓政，並明確將一黨專政涉及的內容公開以約法發布，並以此為限。因而有利於約束國民黨主政的國民政府。

 

九、 五五憲草

五五憲草是中華民國在正式的《中華民國憲法》頒布前所擬定的憲法草案之一，草案由中國國民黨組織的憲法起草委員會製定，基本上反映了孫中山五權憲法的思想，是五權憲法的正式草稿。此草案在隨後的政協會議上被大幅度更改，修改後的政協憲草於1946年12月25日由製憲國民大會議決通過成為正式的《中華民國憲法》，並於1947年12月25日實施。

 

（一）早期的草案

1913年中華民國第一屆國會提出《中華民國憲法草案》（又稱天壇草案），這部草案的基礎是臨時約法，其中的規定使當時掌權的袁世凱非常不滿，因此他不讓國會討論這部草案，相反地，他於1914年將國會解散，於5月1日提出自己的《中華民國約法》（袁記約法）。1919年段祺瑞執政期間提出過一部《中華民國憲法草案》（八年草案），1923年曹錕任中華民國大總統期間提出一部《中華民國憲法》（曹錕憲法），1925年（民國14年）段祺瑞再次執政時又提出過一部《中華民國憲法草案》（十四年草案）

 

（二）五五憲草

中華民國21年（1932年）年12月，中國國民黨第四屆中央執行委員會第三次會議召開，會中提議起草憲法及召開國民大會，以結束黨治，還政於民。最後決議以原則二十五條，交由立法院起草憲法。翌年，立法院成立憲法起草委員會，中華民國憲法草案製定由此開始。民國25年（1936年）5月5日，由國民政府公布之，即為「五五憲草」。

五五憲草為中國國民黨實踐孫中山五權憲法學說所訂立，其與北洋政府時期參考西方三權分立所訂立之各憲法草案有巨大差異。憲法中規定：

國體：中華民國為三民主義共和國。

國民大會：國民代表由縣市級區域直接選舉選出，任期六年。

總統：由國民大會選舉，任期六年，得連任一次。

行政院：院長、副院長與政務委員由總統任命。

院內各部、委員會首長由總統於政務委員中任命。

立法院：院長、副院長與立法委員由國民大會選舉，任期三年。

司法院：院長、副院長由總統任命，任期三年。

考試院：院長、副院長由總統任命，任期三年。

監察院：院長、副院長與監察委員由國民大會選舉，任期三年。

憲法解釋：司法院。

憲法修正：國民大會。

在往後的製憲過程中，中國國民黨在憲政製度若幹議題上與其他黨派妥協，在各機關之運作中加入類似西方三權分立之權力製衡機製，但是國民大會、總統及五院等機關名稱被保留，至1947年通過之正式《中華民國憲法》中依然使用該等名稱。

 

十、 憲政期成會憲法草案

中華民國憲法草案修正草案，即憲政期成會憲法草案（簡稱期成憲草）又稱「昆明草案」，是1940年3月國民參政會下設的憲政期成會在五五憲草的基礎上修改後的憲法草案。這部憲法草案是抗戰期間第一次憲政運動的成果，並首次得到了中國共產黨和民主黨派的參與，成為訓政時期的第一部融合多黨智慧的憲法草案。但該草案從此並未繼續得以采用，後來1946年政治協商會議和憲草審議委員會的製定的政協憲草基本未用該草案。

 

（一）背景

國民參政會在1938年於武漢成立，其目的在於集思廣益，促成憲政。參政會促成憲政之主要貢獻在於成立憲政期成會。在1939年9月召開的參政會第一屆第四次會議上通過了《請政府定期召集國民大會實行憲政決議案》，從而揭開了抗日戰爭時期「晴天霹靂的憲政運動」（鄒韜奮語）的帷幕。該決議案是在如下七個提案的基礎上提出的：[1]、國民黨參政員孔庚領銜的《請政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會決議案定期召集國民大會製定憲法開始憲政案》；[2]、中共參政員陳紹禹領銜的《請政府明令保障各抗日黨派合法地位案》；[3]、中國青年黨參政員左舜生、國家社會黨參政員張君勱、第三黨參政員章伯鈞共同領銜的《請結束黨治立施憲政以安定人心發揚民力而利抗戰案》；[4]、中華職業教育社參政員江恒源領銜的《為決定立國大計解除根本糾紛謹提具五項意見建議政府請求采納施行案》；[5]、救國會參政員張申府領銜的《建議集中人才辦法案》；[6]、救國會參政員王造時領銜的《為加緊精誠團結以增強抗戰力量而保證最後勝利案》；[7]、國家社會黨參政員張君勱領銜的《改革政治以應付非常局面案》。

決議主要內容為兩點：

請政府明令定期召集國民大會，製定憲法，實行憲政。

由議長指定參政員若幹人，組成國民參政會憲政期成會，協助政府促成憲政。

此後成立的期成會在1940年3月根據張君勱，羅隆基，黃炎培，董必武等人的提議完成憲草修正案，歷史上稱為期成憲草，又因其起草地點而稱為昆明草案。

 

（二）內容

「期成憲草」共8章138條，其37、41、44條規定了國民大會的常設組織「國民大會議政會」。國民大會閉會期間，設置國民大會議政會，設議政員150-200人，由國民大會代表互選產生，任期三年，不得兼任公務員。議政會每6個月開會一次，其主要職權是於國民大會閉會期間，議決戒嚴、大赦、宣戰、媾和、條約案；復決立法院所決議之預算、決算、法律案；創製立法原則；受理監察院依法提出之彈劾案；對行政院正副院長及各部會長官有不信任權；得向總統及各院部會長官提出質詢，並聽取報告。因期成憲草是五五憲草的修正案，其基本精神並未遠離五五憲草和五權憲法，但就爭議已久的國民大會職權問題，期成憲草提出了一個解決方案，即設立國民大會議政會作為常設機構。該思想集中體現在了「憲政期成會憲法草案修正案說明書」中：

 

憲政期成會憲法草案修正案說明書節選

五五憲草最大缺點，即人民政權運用不靈，立法院既非政權機關，而國民大會又三年集會一次，因此政權無從行使，故設國民議政會以為補救。當年立法院發表憲草征詢國民意見時，輿論各方即曾一致指出此項缺點。有人主張將立法院權力擴大，使立法院有製裁政府權。但立法院為治權機關，行使政權，與中山先生權能劃分之遺教不甚適合。另有人主張將國大人數減少，會期加多。然國大每縣市選代表一人，中山先生在遺教中亦早確定，似亦不宜變更。倘不減少代表人數，則如此龐大機關，會期太多，運用又感不靈。故立法院最初幾次草案中，曾有國大閉會期間設立委員會之議，後因以少數委員代行國民最高統治權似亦不妥，此計劃終歸取消。同人以為國民議政會可以補救此缺點。就其復決立法院之決議而言，不惟可使法律案等等有更審慎周詳之成績，且使立法院成為立法技術上之專門機構，於是立法院有能，議政會有權，此與中山先生權能劃分，五權並立之遺教精神，甚為相合。而就其不信任權而言，議政會對行政院可通過不信任案，但不能彈劾總統，此為人民對行政有限度之監督製裁，如此，總統用人必能選賢舉能。而政府又能，人民有權之精神，必更能發揮。

 

（三）結果

943年發生了抗戰期間的第二次憲政運動，即憲政實施協進會修憲。此次修憲沒有提及期成憲草中國民議政會的方案；在抗戰之後的政協憲草中，仍未采用期成憲草的精神。最終的中華民國憲法基本采用了政協憲草，故期成憲草實際上不了了之。

 

（四）意義

期成憲草是國民政府時期由各黨各派第一次參與修改憲草的努力，其多黨參與的精神直接影響到了1946年的政協憲草的製定工作。

學者認為，該草案是對孫中山五權憲法的第一次修改努力，這種努力的結果是讓國民大會變成一個政權，治權兼有同時能監督行政的議會機構。

而這種將國民大會降格為普通國會的思想在1999年國大修憲和2005年任務型國民大會中再次出現。1999年國民大會試圖修憲將其變為一個同立法院並列的國會機構，卻因程序瑕疵遭司法院以釋字第499號宣布違憲，一切討論重回原點而告終。2005年，國民大會正式凍結，不再運作。

 

十一 、 政治協商會議憲法草案

政協憲草，全名「政治協商會議對五五憲草修正案草案」，是1946年（民國35年）中國國民黨、中國共產黨、中國民主同盟、中國青年黨和無黨派社會賢達人士為中國和平建國大業而在政治協商會議和隨後成立的憲法草案審議委員會上製定的憲法草案。該草案最早在1946年1月底形成決議案，4月初步成形，並在1946年11月22日由國民政府立法院通過，經國民政府主席蔣中正提交製憲國民大會審議。這部草案是中華民國大陸時期最後一個正式憲法草案，成為《中華民國憲法》的藍本。

 

（一）背景

中華民國以主權在民為立國精神，製定一部主權在民的憲法始終是行憲前歷屆政府之主要目標之一。1936年，國民政府立法院組織憲草起草委員會，起草了訓政時期的第一部憲草即五五憲草。該憲草基本采用了孫中山五權憲法之架構，為五權憲法之體現。五五憲草之體例成為此後諸部憲草及最終憲法之原型，但其具體之結構形式並未在隨後的憲草修改中得以保持。

1938年秋，抗戰期間國民政府為集思廣益，團結力量，在武漢成立政治協商機關國民參政會，參政會依照左舜生，張君勱等人意見，成立包括中國國民黨、中國共產黨、民主黨派人士在內的憲政期成會以修改五五憲草。其修正後憲草名為期成憲草。期成憲草的主要變動是增加國民大會議政會，作為國民大會閉會期間的政權機關，憲草逐漸偏向三權分立模式。

1943年，因國民黨五屆十一中全會決定戰爭勝利後立即召開製憲國民大會，故國防最高委員會決定成立容納國共兩黨和民主黨派的憲政實施協進會再度修改五五憲草。因參加者多為國民黨中央委員及國民黨籍參政員等，故對五五憲草修改較小。

有觀點認為，1943年修草的結果跟1940年的期成憲草是互相沖突的的，1943年修草基本肯定了五五憲草之結構，等於否定了期成憲草之設置國民大會議政會之建議。

1943年之前，中國共產黨的態度一貫是要求中國國民黨領導的國民政府結束訓政，實施憲政。但1943年中國國民黨五屆十一中全會提出抗戰勝利即製憲後，中共又表示反對，並要求製憲之前首先要組織聯合政府。對於此事國民黨作出讓步，同意就該聯合政府問題展開黨派會議作進一步商談。此時中共又提出國民政府承認中共解放區是雙方組建聯合政府的前提。由於中共的這種不斷變化使得抗戰期間之國共談判陷入停頓。

抗戰之後，國共兩黨領袖召開重慶談判，雙方除一致同意政治民主化，軍隊國家化之外，還同意召開政治協商會議一攬子解決憲法草案，國大代表，軍隊整編，解放區合法等問題。

 

（二）經過

1946年（民國35年）1月「政治協商會議」在重慶召開。政治協商會議由中國國民黨代表8人、中國共產黨代表7人、中國民主同盟代表9人、中國青年黨代表5人及無黨派社會賢達9人共38人組成。會議除了商議軍隊整編，國大代表，改組政府，施政綱領等問題外，集中探討了五五憲草的諸多問題。各黨派對五五憲草提出了諸多修改意見，大部分修改意見經由會議商議後通過。1946年1月31日會議通過了憲法草案決議案，做為正式憲法起草的原則。決議案中包含成立「憲草審議委員會」負責正式憲法起草，委員會成員由政治協商會議五方面每方推5人並公推會外專家10人共35人組成。

註意政治協商會議通過之憲草決議並非正式憲草，而是憲草的基本原則。隨後的政協憲草主要是根據中共力主通過的這些原則修改的，通常稱前者為政協憲草決議案或政協憲草十二條，稱後者為政協憲草。

 

1946年（民國35年）2月，國民政府依據政治協商會議決議正式任命憲草審議委員會成員共35人。憲草審議委員會由中國國民黨的孫科擔任召集人，中國共產黨方面則由周恩來主持。會中依據兩黨共識，由中國民主社會黨的張君勱負責執筆起草新憲草。

憲草審議委員會成員

中國國民黨：

孫科（召集人）

王寵惠

王世傑

邵力子

陳布雷

中國共產黨：

周恩來

董必武

吳玉章

秦邦憲

何思敬

中國青年黨：

曾琦

陳啟天

余家菊

楊永浚

常乃德

中國民主同盟：

張君勱

黃炎培

沈鈞儒

章伯鈞

羅隆基

無黨派人士：

傅斯年

王雲五

胡霖

莫德惠

繆嘉銘

會外專家

吳尚鷹

林彬

戴修駿

史尚寬

樓桐孫

吳經熊

周覽

李中襄

錢端升

周炳琳

 

（三）結果

政協憲草內容摘要

1.將五五憲草中人民自由權利「非依法律不得限製」更改為「如用法律，須出於保障自由之精神，不得以限製為目的」。即人權的積極保護主義。

2.將五五憲草的有形國民大會更改為無形國民大會，即由地方各省議會和中央議會合組成選舉機關行使選舉罷免權。

3.將無形國民大會選舉權局限於選舉總統。

4.將無形國民大會的創製復決權另以法律定之。

5.將總統權力大幅壓縮。行政院不必對總統負責而直接對立法院負責。

6.將總統製改為內閣製。

7.將立法委員由國民大會選舉改為人民直選。

8.將司法院的司法行政權剝奪。

9.監察院增加同意權。

10.將監察委員由國民大會選舉改為由省議會選舉。

11.將省縣自治改為聯邦體製，省得製定省憲。

12.將基本國策部分增加國防外交國策。

13.將憲法修改權改為立法院監察院聯席會議修改，而總統選舉機關復決。

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十二、 製憲國民大會與中華民國憲法

（一）製憲國民大會

圖：1946年11月28日上午,蔣中正將政協憲草提交製憲國民大會輪值主席胡適

1946年4月，因長春接收問題國共發生軍事沖突，隨後雙方沖突愈演愈烈，從關外蔓延到關內，直到10月內戰接近全面爆發。此時國共組建聯合政府的談判也因國民政府委員會名額問題陷入僵局。中共為行使否決權堅持要求在國民政府改組後占據三分之一即14/40名額，但國民黨只同意給中共13個名額。在國共問題遲遲未能解決的情況下，國民政府為履行1946年元旦時作出的本年內製憲的承諾，決定在11月12日孫中山誕辰紀念日舉行製憲國民大會。此舉立即遭到中共堅決反對，並再度釀成國共政治摩擦；同時此舉也使當時的第三方面的代表即中國民主同盟發生嚴重分裂，中國民主同盟內部三黨三派中，除中國青年黨、中國民主社會黨外，其余各派均反對此次製憲國民大會的強行召開。

11月15日，製憲國民大會延期三天後終於在共產黨及民主同盟（除青年黨、民主社會黨外）缺席的情況下召開，民主社會黨一個星期之後才到會。大會討論的憲草仍然是1946年4月的政協憲草。

11月28日國民政府主席蔣中正向大會提出基於政協憲草藍本的《中華民國憲法草案》，由大會主席團主席胡適接受。

在一讀會第一個星期內，與會的代表大多為信奉五權憲法的國民黨代表，故他們在討論憲草僅一個星期就將其修改回五五憲草的式樣。中國民主社會黨蔣勻田發現政協憲草已被完全修改，為維護原憲草，宣稱民社黨將離席抗議。在這種情況下，國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的國民黨代表忍讓為國，尊重民主黨派的意見，將憲草恢復原樣。而此時國民黨副總裁孫科以孫中山嗣子的身份勸說國民黨代表不必拘泥於國父遺教，從而為化解爭端起了決定性作用。在這種情況下，國大召集緊急會議，代表重新審議憲草，一周後將其基本恢復至政協憲草原樣，並初步形成了憲法草案雛形。

值得註意的是，張君勱的內閣製設計基本上延續了政治協商會議的決議案，並得到了蔣中正的認同。蔣中正明確表示希望該憲法為內閣製，他說「因為共產黨現在唯一的希望，就是希望我們在憲法中擴大總統和行政部門的權限，然後他好在國際上宣傳我們的憲法是法西斯的憲法，借此來打擊政府。各位同誌切不可中他們的詭計！」。事實上，憲法草案基本拋棄了五五憲草的框架，幾乎全部保留了政協憲草，並因遠離孫文五權憲法理論而觸犯了國民黨黨綱並在國民黨內部發生了諸多波折。同年12月25日大會三讀通過基於政協憲草藍本的中華民國憲法，製憲工作完成，並由大會主席吳敬恒親手將完成的憲法交由蔣介石，象征中華民國將正式邁入憲政時期。製憲大會同時製定了配套的憲法施行法《憲法實施之準備程序》以完成行憲前過渡步驟。

製憲工作完成後，製憲國民大會結束運作解散。

 

（二）中華民國憲法受到的評價

根據張君勱的助手蔣勻田的評價，最終的中華民國憲法98%來自政協憲草。絕大部分內容未加更改，僅有少數並不關鍵的內容被添加，例如考試院關於所掌事項，得向立法院提出法律案。

面對眾多國民黨人對這部大量融入中共建議的中華民國憲法不滿情緒，蔣中正安慰與會的國民黨籍代表，「各位要知道：任何憲法都有修改的規定的，這次憲法草案通過之後，如果將來發現有不妥的地方，我們在下屆國民大會，仍舊可以提出修改，使之符合我們的理想。我 們現在所要采取的步驟，是如何在這惡劣的環境下，打破共產黨中傷本黨的陰謀。現在共產黨的陰謀最成功的一點便是向國際上宣傳，說本黨一黨專政，實行獨裁， 說這次國民大會是一黨的會議，必將製定法西斯的憲法。」

有學者認為，受美、德憲政思想影響的"民國憲法之父"張君勱在製定1946年憲法的過程中起到關鍵作用，而1946年憲法文本在人權觀、分權與製衡、聯邦主義三個方面與美國憲法文本趨同。是一部五權之名，三權之實的東西合璧式憲法。

中華民國憲法源於政協憲草，而政協憲草是國共兩黨及民主黨派的智慧結晶，其內容既有國民黨的五權理論，又有民盟的內閣製思想，在這部憲草基礎上所產生的中華民國憲法雖在臺灣地區歷經多次增修，但至今仍留有中共的烙印，如立法委員由人民直選即來自中共之建議，因此政協憲草至今仍對海峽兩岸產生著影響。

 

十三、 中華民國憲法的要義

《中華民國憲法》是中華民國的根本法，擁有最高位階的法律權力。民國35年（1946年）12月25日由製憲國民大會於南京議決通過，民國36年（1947年）1月1日由國民政府公布、同年12月25日施行。全文共14章、175條，主要特色為彰顯三民主義與主權在民的理念，明定人民自由權利的保障，規定五權分立的中央政府體製及地方自治製度，明示中央與地方權限劃分采取均權製度，並明列基本國策等。

中華民國憲法為中華民國建國以來第３部憲製性法律，取代了之前的《中華民國訓政時期約法》。然而在該憲法施行前，國共內戰全面爆發，國民大會因而在民國37年（1948年）製定《動員戡亂時期臨時條款》，做為戰時的憲法附屬條款；但隨著中華民國在民國38年（1949年）後因國共內戰失去對中國大陸的治權、以及有效統治區域限縮至臺澎金馬，該條款的適用時間不斷被延長，而致憲政無法繼續實施。至民國80年（1991年），國民大會始廢止《動員戡亂時期臨時條款》，並同時在憲法本文之外再另增訂《中華民國憲法增修條文》、以及凍結部分憲法本文，以因應當前國情，現已經過７次修訂。

中華民國憲法及其增修條文的核心價值為：民主製度、法治規範、自由與人權保障、政府機關相互製衡、關懷婦女與弱勢以及少數族群、生態環境保護、社會福利與救助、義務教育實施、農業與科技以及經濟發展。

按照憲法體例分類，中華民國憲法為典型的美系憲法，即憲法主體部分主要由三大部分構成，自由憲章（Constitution of Liberty）即人民權利；政府組織憲章（Constitution of Government）即政府權力製衡機製；以及主權憲章（Constitution of Sovereignty）即規定修憲手續以明確主權在民。另外，中華民國憲法另有地方製度和基本國策章節，以明確國家體製與國家施政原則。除前言外，全文共一百七十五條條文，計分十四章。

 

（一）序言與總綱

中華民國國民大會受全體國民之付托，依據孫中山先生創立中華民國之遺教，為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利，製定本憲法，頒行全國，永矢鹹遵。

以上部分為序言，精簡而準確地說明了其製定機構（「國民大會」），其製定權力來源（「全體（中華民國）國民之付托」），內容製定之根據（「孫中山先生……之遺教」），製定目的（「為鞏固國權……增進人民福利」）等構成重要部分。

第一章為總綱。首先提及中華民國的國體（「基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國」），接續談及主權之歸屬（「屬於（中華民國）國民全體」，或源自主權在民概念），再來確定何人可以是中華民國國民（「具有中華民國國籍者」），再來談及領土範圍終極規定（「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之」），接著又談及國內各民族之（法定）地位（「中華民國各民族一律平等」），最後談及國旗的法定樣式（「國旗定為紅地，左上角青天白日」）。

 

（二）人民權利

在憲法學領域，人權包括消極權利（即人身權利）和積極權利（即受益權）。人權保障除了在第二章明文規定外，還體現在第十二章「人民四權」及第十三章基本國策部分。

 

1.自由權利

該憲法列出之各項「民權主義」內容如下：

（1）人民平等：憲法規定「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」該說法涉及婦女權利、政教分離、民族平等、階級平等與黨派平等；父權主義、政教合一、一黨專政等因而與之抵觸。

（2）人身自由：全稱為「人民身體自由」，是一切自由的基礎，關系到了人身而為人的人性尊嚴，以及個人人格之自由發展。個人之人身自由若可由他人任意限製，憲法保障之基本權利將無法順利行使。因此，該憲法特別提及有關人身自由限製之相關法定保障原則；例如，根據該憲法第8條之內容，除現行犯的逮捕由該國法律另外明訂，若要進行逮捕或拘禁，須經司法及警察等執法機關按法定程序執行，或者，若要進行審判，也只能由該國法院按法定程序執行；任何沒有明確法律依據的執法行為都被（該憲法）允許不予遵從。因犯罪嫌疑而被依法定程序逮捕拘禁之人，若有不服之處，也可聲請法院加以判斷該些執法行為之合法性與正當性等。相關內容也規定執行逮捕拘禁之機關，不得拒絕法院之「提審」。對於違反法律之執法行為，該憲法允許權益受執法行為影響者向該國法院聲請審理，且受聲請之法院不得拒絕之。該憲法規定，該國政府的所有作為和不作為，都必須有法律依據，以期避免掌控行政權力者任意侵害國民之（法定）權利，亦即所謂「法律保留」原則。該憲法第八條有關政府限製人民人身自由之條件，即法學理論所謂「法律保留原則的憲法保留」。

（3）居住遷徙自由：該憲法明定「人民有居住及遷徙之自由。」

（4）工作與財產權利：該憲法規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」

（5）意見自由/言論自由：在該憲法中，意見自由包含言論自由、著作自由、教學自由、表演自由、通訊自由、刊行自由等。在其第十一及十二條中，提及「人民有言論、講學、著作及出版之自由；人民有秘密通訊之自由」；新聞審查製度或新聞特許製度等因而與之抵觸。因此，在司法院釋字第644號解釋中，《人民團體法》禁止「主張共產主義、分裂國土」等之團體之成立有關內容，被判定為違反該憲法第23條比例原則中之必要性原則（「最小侵害性原則」），因而宣告該些法律條文內容因與該憲法抵觸而失效。對於講學自由相關條款，根據司法院釋字第450號解釋[25]，大學自治應予保障，政府不得幹涉大學辦學自由。

（6）信仰自由：該憲法規定「人民有信仰宗教之自由。」

（7） 集會結社自由：該憲法規定『『人民有集會及結社之自由」。根據司法院釋字第644號解釋，建立宣揚共產主義和國土分裂主義的政黨也符合該憲法結社自由之規定，若該團體有違憲行為當依法處置，但不得預先阻止結社自由。

（8）人權救濟：憲法設置了人權救濟機製，「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」

（9）人權保障：憲法規定各項人權，「除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限製之。」，「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」即非上述明列之情形，不得以法律限製人權。相比之下，五五憲草則采取人權間接保障主義，即規定非以法律，不得限製人權。而後來在政協憲草製定時，依據中國共產黨提議，將原稿中之「非以法律不得限製之」更改為「不得以法律限製之」，從而采取了人權的直接保障主義。

該憲法的自由與人權的保障核心價值，在於使中華民國國民人格自由發展與健全、人性尊嚴、個人主體性等。

此外，釋憲實務承認的同屬該憲法保障的其他權利，包含隱私權、身體健康權、子女知悉血親權、契約自由權、環境保護權、名譽權、一般行動自由權、婚姻自由權、性行為自由權等。

 

2. 受益權利

受益權利，即國家對國民之義務，並非各國憲法均有，例如美國憲法並無規定受益權利。近代政治家法學家，製憲國大代表王世傑認為，人身自由權利屬於個人主義範疇，盛行於自由主義國家；而受益權利屬於社會主義範疇，盛行於福利（社會）主義國家。中華民國憲法在序言中將「增進人民福利」定為製憲目的之一，其規定的人民受益權利有：

（1）兒童受義務基本教育權利：憲法除了在第二章人民權利部分規定人民有受教育權之外，在第十三章第五節以整節內容專門規定了國家有興辦扶助教育事業之義務。對於公民受基本教育權，憲法規定「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。已逾學齡未受基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給。」憲法還額外規定國民教育經費應優先編列，並要求對從事教育卓有成績的人士提供獎勵，對學行俱優無力升學的學生予以補助。

（2）弱勢群體接受撫恤權利：憲法在第十三章第四節以整節內容保障弱者生存權。如規定「國家為謀社會福利，應實施社會保險製度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」對於衛生保健事業等國家福利事業也有詳盡規定。

工人階級受國家特別保護權。對於勞工保護，如最低工資，工作時間，工傷保險，及女工童工保護等，均為工人階級權益保護範疇。中華民國憲法規定，「人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會。」以及 「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應製定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。婦女兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別之保護。」對於勞資糾紛，憲法則規定「勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。」

（3）邊疆地區人民受特別保障權。憲法第十三章第六節邊疆地區部分明定對於邊疆少數民族的教育、文化、交通、水利、衛生，及其他經濟、社會事業，給予特殊保障。

須註意者為：此類受益權利因多規定於憲法第十三章基本國策中，故人民原則上尚無法僅依據這些憲法規定直接向國家請求具體的給付，須待國家製定相關法令設定受益條件與給付內容之後（如涉及國家資源分配重大事項，並應由立法院以法律形式作決定），人民方能依照該實踐憲法基本國策的法令產生具體的權利而能對國家為請求。但國家具有依這些基本國策條款製定法律與施政的義務，而依各基本國策條款的效力不同（見下述「基本國策」），國家如長期不製定法律或健全充實這些製度，則可能會受到程度不一的違憲指摘。

 

3.參政權利

憲法還規定了人民的參政權，包括選舉、罷免、創製、復決權。其中創製權指人民為辦一項事業而要求政府立法保障規範之權，而復決權則是人民要求政府修改或廢除法律之權。此人民四權在其後的第十二章詳細規定了選舉的諸多事項，確保選舉的直接、公正、公開；同時規定了罷免、創製;、復決之權力，以確保民權行使。

應考試服公職之權。此即孫中山所提之直接民權之一考試權。

總之，中華民國憲法既對主要人權采取列舉式保障，又對所有人權采取概括式保障，既有人身權保障又有受益權保障，並規定了人民的參政權。

中華民國憲法規定須超出黨派之公職人員：法官、考試委員、監察委員 監察委員、國軍（全國陸海空軍須超出黨派關系以外）。

 

（三）政府組織與民意機關

中華民國憲法第三章至第十一章對中央政府、中央民意機關、地方政府、中央與地方政府關系做出規範。中央政府組織整體依照孫中山五權憲法學說中之國民大會及五院的架構，但是其中各院權力之間的運作機製則是由張君勱設計。地方政府架構則依照孫中山學說中的省、縣二級地方製度寫入憲法。

中華民國憲法下各中央機關之職能

國民大會：選舉罷免總統、製定修改憲法、決定國土變更。

總統：國家元首。

行政院：行政、內閣。

立法院：製定修改法律、同意重要決議、監督行政。

司法院：解釋憲法及法律、司法審判、懲戒。

考試院：銓敘、保障、撫恤、任免、考核、級俸。

監察院：人事同意、彈劾、糾舉、審計。

 

1.國民大會

第三章為國民大會，其構思來自於孫中山五權憲法中仿效美法等國「憲法會議」和「選舉人團」的精神，將其區別於普通國會，成為行使四權的政權機構。國民大會自五五憲草以來一直是爭論焦點，期成憲草和政協憲草均圍繞國民大會問題激烈爭論。據張君勱助手回憶，最終的憲法實質上是折衷方案。憲法之國民大會延長至每六年集會一次，且創製復決兩權須等到全國過半縣行使此權方能生效。這兩項手段使得國民大會在行憲初期只有選舉罷免總統之權，而創製復決權事實上被凍結。

 

2.總統

第四章為總統，憲法采取民社黨張君勱和中共建議，采取內閣製和虛位總統。總統任免事項均須得立法院或監察院同意，且其簽署之命令需得到行政院長副署，故為虛位。實際上，中華民國憲法下的內閣製度僅在嚴家淦擔任總統時（1975-1978）得以實施；其余時間，政府抑或根據動員戡亂條款之規定采取總統製，抑或根據憲法修正案采取半總統製。

 

3.五院政府

五院：行政院、立法院、司法院、考試院和監察院

第五至九章為與美國三權分立憲法相比最具特色的五院（行政，立法，司法，考試，監察）設置。依據孫中山構想，五院均為政府機關，並非議會；故他設想包括立法院在內的機構均為治權機構，以達到「人民有權」，「政府萬能」之效果。而實際憲法則依據中共在政協會議上的建議較大幅度修改孫中山的構想，憲法除了將立法院和監察院變為由人民直選或省議會選舉的國家議會機構外，另增加行政對立法負責，考試和司法人員任命需經監察院同意之規定；並在總統和五院之間相互有復雜的製衡機製（check-and-balance）防止權力濫用。

五院設置是孫中山五權憲法理論中最具特色的地方，而實際上在這部張君勱起草的憲法中，僅僅保留五權憲法的形式，而憲法的內核則是內閣製的三權憲法的架構，監察院和考試院的權力相較於五五憲草而言大大減少，立法院脫離國民大會製約，也不僅僅成為治權機關。

中華民國憲法之內閣製規定，行政院為最高行政機關，總統直接任命行政院長；立法院有覆議權和倒閣權，行政院對立法院負責，總統發布法令須行政院長副署。

 

4.國家體製

依據憲法，中華民國為地方自治的單一製主權國家。憲法第十、十一章為中央和地方製度， 憲法對國家和省縣專屬權限采取列舉式陳述，並規定對於剩余權凡屬國家之事務由國家處理，凡屬省縣之事務由省縣處理。中央集權、地方分權、中央對地方監督，此即孫中山均權主義。

按照憲法，地方采取省縣自治，蒙古西藏地方自治權另以法律定之，但取消了政協憲草裏中共力主實現的省縣即聯邦體製。

 

5. 基本國策

第十三章為基本國策，基本國策部分在五五憲草中缺乏外交政策和國防政策等，但根據政協憲草和中共建議，將政協決議的和平建國綱領部分濃縮後寫入憲法。使得政府施政有了可靠的法律依據。

基本國策分為六節，分別為國防、外交、經濟、社會安全、教育和邊疆地區。國防政策則明定為軍隊國家化，從法律上根絕政黨、軍閥操縱軍隊幹涉政局的可能；外交政策則宣示國家的和平外交路線；經濟國策則體現孫中山民生主義內容，平均地權，節製資本，為國家經濟發展提供施政依據；社會安全部分則規定充分興辦國家福利事業，保護弱勢群體利益；憲法強調教育的重要性，明確將教育經費占國家預算比例定為不低於15%，另有對教育界師生之獎勵和補助措施，使得中國成為福利國家；邊疆地區部分則明示保障少數民族的自治權和各項事業發展的權利。

 

十四、 中華民國憲法的實施與修改

（一）行憲與動員戡亂

1947年（民國36年）4月，做為看守政府的國民政府改組，容納各黨派參與，並準備行憲。此後於1947年（民國36年）11月至1948年（民國37年）1月間全國依照憲法選出了第一屆中央民意代表，包含由公民直接選舉的國民大會代表選舉、立法委員選舉及由省級議會間接選舉的監察委員選舉。

1948年（民國37年）3月29日，行憲後第一屆國民大會在南京召開第一次會議。因當時國共內戰已經擴大，為適應形勢，會議中首先啟動修憲程序，在4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》作為臨時憲法修正案。《臨時條款》在不改動憲法原文的情況下，以增修條文的方式凍結憲法部分條款，擴大了總統實施緊急處分的權限以方便政府進行作戰。而後會議也在4月20日至29日間舉行了第一任總統、副總統選舉會，選舉蔣中正為總統，李宗仁為副總統。

1948年（民國37年）5月10日《動員戡亂時期臨時條款》由國民政府公布施行。隨後5月20日，蔣中正與李宗仁就任行憲首任總統、副總統，中華民國政府正式組建。但是同時由中國國民黨領導的中華民國政府在內戰中接連失利，1948年秋至1949年初的三大戰役均由中國共產黨取得勝利，政府有效統治區急據縮小。1949年（民國38年）年2月，中國共產黨在控製區內發布《關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區司法原則的指示》。至1949年10月1日中國共產黨宣布建立中華人民共和國時，這部憲法在絕大部分的中國大陸地區現實上已經失效。

 

（二）政府遷臺與兩岸分治

1949年（民國38年）年12月7日，鑒於不利形勢，中華民國政府宣布將政府遷往臺灣的首府臺北市。進入1950年代後戰事漸歇，中國國民黨領導的中華民國政府與中國共產黨領導的中華人民共和國政府隔臺灣海峽兩岸分治的格局型成。中華民國憲法在臺灣、澎湖、金門、馬祖等由政府實際控製的領土中依然保持著法律上以及現實上的效力，是中國歷史上施行時間最長的一部憲法。

政府遷臺後，因實際控製領土縮小以及分治局勢的持久化，使憲法諸多規定產生窒礙難行之處。1954年（民國43年）1月，司法院大法官作成憲法解釋，中央民意代表在舉行下屆選舉之障礙現在尚未掃除前繼續行使職權，無須改選。2月16日，隨中華民國政府撤退來臺灣的第一屆國民大會代表在臺北舉行第二次會議。決議已經超過原本時限的《動員戡亂時期臨時條款》繼續有效且不再設定失效日期。此後《臨時條款》在臺灣歷經四次修訂，逐漸超出原本僅作為緊急處分法源的範圍，進一步擴大總統及行政機關權限，另外授權政府得設置動員戡亂機構、調整中央政府的行政機構及人事機構、訂頒辦法充實中央民意機構等。此外，並規定總統、副總統連選連任不受憲法連任一次的限製。

除了依照修憲凍結憲法條文外，政府也以繼續處於戰爭狀態為由製定「動員戡亂」之相關法律如懲治叛亂條例、戡亂時期檢肅匪諜條例等以及頒布如戒嚴令等規定，進一步限製國民的權力。

1980年代，臺灣民主化的呼聲逐漸獲得臺灣人認同，而訴求民主化改革的社會運動更是在1987年（民國76年）戒嚴令解除後蓬勃發展。1990年（民國79年）3月爆發野百合學運，提出「廢除臨時條款」和「召開國是會議」等訴求。同年5月22日，李登輝在總統就職記者會上表示，計劃在一年內終止動員戡亂時期並廢止《動員戡亂時期臨時條款》，回歸正常憲政體製。

 

（三）憲法增修與憲政的恢復

憲法增修之後，內閣製變為半總統製。

1990年（民國79年）6月28日李登輝總統在其領導的執政黨中國國民黨與在野黨民主進步黨的支持下，召開了「國是會議」。會中達成修憲以《中華民國憲法增修條文》名之以及其他若幹修憲程序之共識。因臺灣海峽兩岸分治現狀仍未改變，為適應現狀，憲法增修條文以修正案的方法列出新規定，並將部分憲法條文凍結。憲法增修條文以另外文件的方式寫出，而非在憲法原文處改動，條次也與原本憲法分開列數，此種修憲方法是仿照美國憲法修正案。1991年（民國80年）4月，第一屆國民大會召開第二次臨時會，通過《中華民國憲法增修條文》並決議廢止《動員戡亂時期臨時條款》。依照國民大會咨請，李登輝總統於4月30日發布總統令，終止動員戡亂時期，並於隔日5月1日生效時以總統令公告廢止《動員戡亂時期臨時條款》與施行《中華民國憲法增修條文》。中華民國自此告別動員戡亂時期進入民主憲政時代。

《中華民國憲法增修條文》製定後，李登輝時代共增修憲法六次，陳水扁時代增修憲法一次。現今實施之條文為2005年6月10日公布之第七次增修條文。歷次增修重要內容列舉如下，詳細修正內容請見主條目中華民國憲法增修條文。

憲法修正的重要內容：

第一次

*國會在臺灣全面改選，所有中央民意代表改由自由地區選舉產生。

*建立自由地區與大陸地區之觀念，並授權製定海峽兩岸關系相關法規。

第二次

*總統、副總統改由自由地區公民選舉產生。（選舉方式待訂）

*司法院得組織憲法法庭。

*司法院、考試院之人事同意權由監察院改為國民大會行使。

*監察院改為非議會機關，選舉取消。其人事改由總統提名，經國民大會同意後任命。

*擴大地方自治，省長與直轄市長改為直接民選。

第三次

*總統、副總統確定由自由地區公民「直接選舉」產生。

*總統、副總統罷免案改由國民大會提出，經自由地區公民投票同意通過。

第四次

*總統、副總統彈劾案改由立法院提出，經國民大會投票決定。

*行政院院長改由總統直接任命無需立法院同意。

*立法院可對行政院院長提出不信任案，不信任案通過後總統有權解散立法院重新選舉。

*司法院大法官任期製度改革。

*省製虛級化，省政府改為中央派出機關。

第五次 （本次修憲經司法院大法官第499號解釋文判決失效）

第六次

*國民大會改為任務型機關，有相關憲法修正案、領土變更案或正副總統彈劾案提出時才選出代表。

*總統、副總統罷免案改由立法院提出，經自由地區公民投票同意通過。

*司法院、考試院、監察院等三院之人事同意權，由國民大會改為立法院行使。

第七次（現行）

*領土變更、憲法修正權改由自由地區公民投票決定，國民大會停止運作。

*總統、副總統彈劾案改由司法院大法官召開憲法法庭審理。

*立法委員選製、人數及任期改革。

 

十五、 中華民國憲法與兩岸關系

依據《中華民國憲法》，只有一個中國，中華民國擁有中國主權，領土及於全中國（依固有疆域），但是目前的統治範圍只及於自由地區（即臺澎金馬），不包括法理疆域的大陸地區，即一國兩區。前中華民國總統馬英九認為，兩岸不是國際關系，也不是國與國的關系，其關系是由中華民國憲法與法律規定，也就是互不承認主權、互不否認治權。

這個論述只存在臺灣內部，未曾經過民主程序討論，由馬英九在臺灣內部的公開場合多次談論。在國共兩黨會談或是兩岸協商之中，也都不曾提出這個說法。主要是因為中華人民共和國采取「一個中國」原則，不承認《中華民國憲法》及中華民國擁有中國主權的主張；相同地，中華民國也不承認《中華人民共和國憲法》及其主權主張。在這個架構下，排除兩個中國、一中一臺、甚至是臺獨，以避免兩地的不滿。這種情況下，導致兩岸只有一個中國，就是中華民國或中華人民共和國，不能同時存在，又互相否定對方。

2008年3月28日，馬英九接受《自由時報》專訪，說：「中華民國的有效統治區域是臺澎金馬，但根據憲法固有疆域還包括中國大陸，這就是憲法一中。」。這相當於臺灣的一個中國原則，強調中華民國在臺灣有統治權，擁有中國大陸主權，但是可以在不排除中華人民共和國對中國的主權的前提下，與中國大陸談判。在兩岸領導人會面時，馬英九也向中共中央總書記習近平提出過這個說法。馬英九提出的主張，認為臺灣與中國大陸，不是兩個國家；他將主權與治權分開，認為中國大陸與臺灣是兩個對等政治實體，各自擁有治權，而避免討論主權問題。

2016年2月25日，中華人民共和國外交部部長王毅表示，希望總統當選人蔡英文遵守「他們自己的憲法」承認一個中國。對於王毅的「憲法說」，中共國臺辦主任張誌軍稱，不要誤讀王毅的說法，並稱對臺方針沒有改變。另有消息指出大陸媒體接到中共臺辦系統透過有關方面發來的指令，要求不得對王毅的「憲法說」進行報導。

臺灣社等團體則發表聯合聲明，批評王毅的說法只是中國對臺灣統戰的再進化。聲明表示，雖然蔡英文反復強調將以「中華民國現行憲政體製」作為推動兩岸關系的基礎，但同時也表示要符合「臺灣的民主原則以及普遍民意」。臺灣社表示，肯定中國這次願意承認臺灣有「他們自己的憲法」，但也請中國正視並尊重臺灣民意，友善相待，承認「臺灣、中國，一邊一國」的事實[64]。

2020年9月所舉行的國民黨全代會當中，黨主席江啟臣提出八點論述，以「江八點」定調，強調以中華民國憲法為根基的九二共識也成為國民黨的新兩岸論述。